谁来付费，谁来承担风险，谁来决定，以及何时决定？弗吉尼亚州委员杰马尔·哈德森提出了一个有力的观点：满足大负荷增长需要可信的承诺、更早的协调，以及将用户保护机制融入投资决策之中。
本文作者为弗吉尼亚州公司委员会委员、美国国家公用事业监管委员协会（NARUC）候任主席杰马尔·T·哈德森法官。
下午好。感谢《POWER》杂志邀请我今天与大家交流。
能与这么多认真思考电力行业最重要议题之一的人在一起，我感到非常高兴：我们如何在满足前所未有的新增需求的同时，维持客户所期望的电力系统的可负担性、可靠性和财务纪律。
我带着两重身份参与这次对话。首先，我是弗吉尼亚州公司委员会的委员。弗吉尼亚州为我们提供了一个重要的观察视角，因为我们正在实时应对许多其他州可能日益面临的问题——即大负荷用户寻求接入电网所带来的挑战。
其次，今年晚些时候，我将有幸担任美国国家公用事业监管委员协会主席。
从这两个角度出发，我认为监管层面的讨论正在演变。我们正在从针对单个项目的被动应对，转向系统层面的战略规划。
数据中心的增长已不再仅仅是一个公用事业服务问题，或是一个单独的接入审批程序。在足够大的规模下，它涉及公用事业委员会、州能源办公室、经济发展机构、消费者权益保护组织、地方政府、公用事业公司、社区、大负荷客户、区域输电组织（RTO）以及联邦监管机构。
越来越多的州必须将大负荷增长视为一项全政府、全系统层面的挑战。我认为应该用四个问题来指导这项工作：
谁来付费？谁来承担风险？谁来决定？以及，越来越重要的是：我们何时做出决定？
从单个项目到系统层面的战略
在电力行业历史的大部分时间里，监管者都是围绕相对可预测的需求模式进行规划的。而如今，拟议负荷增长的规模、速度和集中度正在挑战这些传统假设。
单一客户可能需要数百兆瓦的电力。多个客户可能在同一地理区域寻求供电服务。发电、输电、变电站和配电设施都可能牵涉其中。
这意味着涉及单一客户的决定，可能会对整个系统产生连锁影响。因此，我们需要超越单个项目本身，思考这一切对整个电力系统和现有客户意味着什么。
如果我们低估了需求，可能会面临可靠性问题、发电能力不足、经济发展延迟以及基础设施不完善等情况。但如果我们高估了需求，就可能建造出价值数十亿美元的基础设施，而最终总得有人为此付费。
这就引出了监管者面临的最棘手问题之一：哪些需求是真实的？
电力系统的规划不能依赖新闻稿。我们不能简单地把所有请求的兆瓦数加总，并假设它们都会在要求的时间准时出现。
监管者越来越需要关注的，不仅是请求的兆瓦数，还有这些兆瓦数背后的确定性。客户是否已掌控场地？许可审批是否在推进？融资是否已到位？负荷何时会真正出现？增长速度会有多快？如果项目延迟、缩减规模或根本未能建成，会发生什么？
如果公用事业公司在需求实际出现之前就超前建设，现有客户可能会面临资产利用率不足和成本搁置的风险。但如果建设过于滞后，合法的项目可能无法在需要时获得服务。
因此，答案不能是把所有申请的都建起来。答案也不能简单地是说不。答案在于更好的信息和更高的确定性。
我们对需求预测的信心越强，就能越自信地在发电、输电、配电、资源充足性和成本责任方面做出决策。
电价设计即风险设计
这就引出了"谁来付费"和"谁来承担风险"的问题。传统上，电价设计主要被视为确定如何回收公用事业成本的机制。
对于超大负荷用户，监管者越来越需要更广泛地思考这个问题。电价设计同时也是风险设计。
最低用电承诺、合同期限、担保金、退出费用、建设出资以及独立的电价类别，都有助于在基础设施建成之前确定谁来承担风险。
弗吉尼亚州提供了一个具体案例。2025年11月，弗吉尼亚州公司委员会批准为道明尼能源弗吉尼亚公司最大的客户设立新的电价类别。
从2027年1月1日起，GS-5电价类别将适用于在连续场地上实测或签约需求达到25兆瓦或以上，且实测或预期负荷因子至少为75%的客户。
但设立独立电价类别只是决定的一部分。委员会同时还针对这类客户的服务，制定了更严格的财务承诺要求。
某些客户将被要求支付签约配电和输电需求的至少85%，以及发电需求的至少60%，此外还有其他要求。
为什么这很重要？因为基础设施决策是基于预期需求做出的。
如果公用事业公司根据客户所声称的容量需求建设了基础设施，而该需求最终未能实现，相应成本并不会消失，总得有人承担。
监管层面需要考量的问题是：这种风险是否应该自动转移给其他客户。
弗吉尼亚州也在审查输电成本责任问题。在另一项程序中，委员会要求道明尼公司对直接连接某些新建大负荷设施所必需的特定输电设施，强制要求建设出资分摊。
委员会还就部分上游输电成本是否应采取不同处理方式留有余地。
这些问题很难处理，因为电力基础设施可以带来更广泛的系统性收益。因此，成本因果关系不能是分析的终点。
我们还必须问：谁导致了这项成本？谁从中受益？谁承担了风险？以及因此，谁应该为此付费？
让物理承诺与财务承诺相匹配
这引出了一个我认为值得更多关注的原则：物理承诺应该越来越多地与财务承诺相匹配。
如果要求电力系统对某个客户做出重大的物理承诺，那么与之相应的，应该附带什么样的财务承诺？
如果基于预期需求投资了数亿甚至数十亿美元，那么有什么保证能确保客户将继续为相应部分的承诺承担财务责任？
不同司法辖区的答案会有所不同。但财务承诺的规模，应该与所要求的系统承诺规模保持某种合理的对应关系。
这里还有一个与"供电速度"密切相关的重要联系。财务纪律并不必然会拖慢开发进度。
更强的财务确定性可以带来更强的规划确定性。这能让公用事业公司和监管者区分出真正的项目和投机性需求，并为确实准备就绪的项目支持更快的基础设施决策。
因此，用户保护与供电速度并非此消彼长的关系。只要设计得当，两者可以相互强化。
在决策固化之前进行协调
这就引出了"谁来决定"以及"何时决定"的问题。大负荷开发可能涉及委员会、公用事业公司、经济发展机构、州能源办公室、地方政府、社区、区域输电组织、联邦能源管理委员会（FERC）等多个主体。
挑战在于，这些机构往往按照不同的时间表做出决策。场地可能在公用事业公司完全理解其基础设施影响之前就已选定。经济发展激励措施可能在总体系统成本尚未明确之前就已被讨论。公用事业公司可能在委员会确定适当的电价结构之前就已开始规划。
等到所有这些机构真正开始相互沟通时，重要的决策可能已经固化。这正是为什么早期协调至关重要。
更早地共享关于潜在场地、预期需求、基础设施限制、资源需求、社区关切和开发时间表的信息，可以减少延误、重复工作、资产搁置风险以及公众反对。
但协调并不意味着抹除各机构的职责分工。州委员会必须保持其独立和裁决职能。联邦能源管理委员会有其职责，区域输电组织有其职责。地方政府和州政策制定者也有各自的职责。
协调应该强化各自的管辖权，而不是消解它。这就是为什么监管程序的先后顺序会变得越来越重要。
问题不仅仅在于谁来做决定，更在于正确的信息能否在正确的时间送达正确的机构。
用户保护与公众信任
这就引出了用户保护的问题。对监管者而言，重要的问题是如何将这一原则落实到委员会的实际工作中。
对我而言，这意味着要在成本固化进入电价之前提出一些棘手的问题。哪些基础设施是真正必要的？预测背后的假设是什么？哪些投资主要是为新客户服务？哪些投资能带来更广泛的系统性收益？存在哪些财务保护机制？如果需求未能实现会发生什么？这部分风险中有多大比例应该由更广泛的客户群体来承担？
这些问题在基础设施建成之前远比建成之后更容易处理。这就是为什么我这样看待用户保护：
用户保护不仅仅是在成本已经发生之后进行分摊，更重要的是在投资决策做出之前就分配好风险。
这与公众信任直接相关。数据中心的增长可以带来显著的经济效益。
但社区也在提出关于电价、可靠性、水资源、土地使用以及基础设施等问题，并关心增长所带来的成本和收益是否得到了公平分享。
监管者维护信任的方式，不是承诺每一个决定都能让所有利益相关方满意，而是证明整个过程是严谨、透明和公正的。这意味着要清楚地解释我们的决策理由，并明确说明谁在承担哪些成本和风险。
这意味着要倾听公用事业公司和大客户的意见，但同样也要倾听现有客户、消费者权益保护组织和社区的意见。如果公众认为收益被私有化而风险被社会化，公众对整个系统的信心就会受到侵蚀。
因此，可持续的增长不仅需要基础设施，还需要公众对那些促成基础设施建设的决策保持信心。
NARUC：从诊断问题走向解决方案
这就引出了我即将担任的NARUC主席职务。我们三年期的主题是"团结监管者，协调影响力"。在接下来的一年里，我的分主题是"共同把事情做对"。
我认为，围绕大负荷问题的讨论已经到了一个重要节点。我们已经花了相当多的时间来诊断这一挑战。现在，我们需要越来越多地转向解决方案。
NARUC、NCEP以及各州正在开展的工作，正在帮助形成一个不断扩充的工具箱：早期跨机构协调、改进的负荷预测、信息共享、大负荷接入政策、大负荷电价、财务承诺，以及在经济发展和基础设施目标上加强协调一致。
没有一种方法能适用于所有地方。弗吉尼亚州没有所有的答案。其他州、联邦能源管理委员会、区域输电组织、公用事业公司或超大规模云服务商也都没有。但各州不应该孤立地摸索学习。
有的委员会可能在研究最低需求承诺，有的可能在开发独立的电价体系，有的可能在处理担保金或退出费用问题，有的可能在应对输电成本分摊问题，还有的可能在试验灵活服务模式。
我们应该比较这些不同的做法，了解哪些是有效的，并提炼出能够跨州借鉴的原则，而不必假设每个州都要达到相同的结果。
这就是"共同把事情做对"的含义。它不意味着大家要做出一模一样的结果，而是意味着大家共同学习、共同进步。
大负荷增长与我为NARUC设定的六大优先事项息息相关：可负担性、新增发电需求、资源充足性、公用事业演变过程中的成本平衡、维持可靠性，以及投资需求与用户压力。
这不仅仅是一个数据中心的问题。它检验的是，我们的监管机构能否在保持可负担性、可靠性、财务纪律和公众信任的同时，适应快速的经济和技术变革。
结语
那么，让我回到开头的话题来结束今天的发言。我们正在从针对单个项目的被动应对，转向系统层面的战略规划。而四个问题应该指引我们前行。
谁来付费？成本分摊应该同时体现成本因果关系和更广泛的系统性收益。
谁来承担风险？超常规或不确定的需求，不应该自动将超常规的风险转嫁给那些并未造成这些需求的客户。
谁来决定？我们需要在委员会、州政策制定者、联邦能源管理委员会、区域输电组织、公用事业公司、地方政府、客户和社区之间进行协调，同时尊重各机构的职责分工。
以及：我们何时做决定？因为早期协调和监管程序的合理排序，可以帮助我们在场地锁定、基础设施投入以及成本难以撤回之前，提前识别风险。
需求机遇是真实的。经济机遇是真实的。基础设施挑战是真实的。风险也是真实的。
我们作为监管者的职责不是阻止增长，而是创造条件让增长具有可持续性——这种增长应建立在更好的信息、可信的承诺、公平的成本分摊、可靠的基础设施和公众信心之上。
我们需要在不降低审查力度的前提下减少不确定性。我们需要在不加速风险向客户转移的前提下加快基础设施建设。
最终的问题不仅仅是我们能否为下一个数据中心供电，而是我们能否建成一个足以支撑美国下一轮经济增长的电力系统，同时保持可负担性、可靠性、财务可持续性，并值得公众信任。
增长正在到来。我们的责任是以负责任的方式去应对它——弄清楚谁来付费，谁来承担风险，谁来决定，以及这些决定需要在何时做出。
这就是监管面临的挑战，这就是摆在各州面前的机遇，这也正是我所说的"共同把事情做对"的含义。
谢谢大家。
杰马尔·T·哈德森法官目前正担任弗吉尼亚州公司委员会委员的第二个任期。他是美国国家公用事业监管委员协会（NARUC）第一副主席及候任主席。在加入委员会之前，他曾任美国国家水电协会政府事务副总裁，并在联邦能源管理委员会工作了10年，其中包括担任政府事务主任一职。他还是电力研究院（EPRI）顾问委员会的成员。
Q&A
Q1：弗吉尼亚州公司委员会批准的GS-5新电价类别具体是什么？
A：GS-5是道明尼能源弗吉尼亚公司针对最大客户设立的新电价类别，自2027年1月1日起实施，适用于在连续场地上实测或签约需求达25兆瓦以上、负荷因子至少75%的客户，并要求这些客户支付最低比例的配电、输电及发电需求费用。
Q2：为什么监管者说电价设计也是风险设计？
A：因为最低用电承诺、合同期限、担保金、退出费用和建设出资等电价条款，实际上决定了在基础设施建成之前，谁来承担需求未实现的财务风险，所以电价设计本质上也是在分配风险。
Q3：大负荷用户增长会给普通用户带来什么影响？
A：如果公用事业公司根据大客户预期需求超前建设基础设施，而需求未能兑现，相关成本可能转嫁给普通用户。因此监管者强调需要通过财务承诺和风险分配机制，防止风险自动转移给未造成该需求的现有客户。
